Propuesta de
PLAN DE RECONVERSION ECONOMICA PARA GUATEMALA
UNA ECONOMÍA VERDE PARA EL DESARROLLO HUMANO,
SOSTENIBLE E INCLUSIVO
PRESENTADO POR
Samuel Pérez
ECONOMISTA
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GUATEMALA MARZO 19, 2020
1. Introducción y contexto.
La
humanidad enfrenta en el 2020 una crisis sin precedentes.
Por un
lado, la OMS declara al Virus Corona (COVID19) una pandemia. Por otro lado, la
economía mundial empieza a dar señales de recesión, después de varios meses de
desaceleración y una lenta recuperación desde la última recesión global del
2008.
El COVID19
fue el catalizador de los shocks de oferta en China y de demanda en EUA y
Europa. Los índices de la bolsa de valores han presentado sus peores caídas en
el presente siglo y existe incertidumbre en agentes económicos debido a las
medidas de paralización de la actividad económica (tanto de grandes industrias
como de pymes, particularmente de servicios) en grandes ciudades a nivel
internacional.
La llegada
del COVID19 a Estados Unidos en el mes de marzo, ponen en alerta a las
economías emergentes cuyas exportaciones gravitan alrededor de dicha Nación.
En
Guatemala, se presenta el primer caso de COVID19 la primera semana de Marzo y
el Presidente A. Giammattei anuncia medidas preventivas, incluyendo la
disposición de estado de calamidad, restringiendo algunas garantías
constitucionales para centralizar y flexibilizar la toma de decisiones desde el
Organismo Ejecutivo.
2. Diagnóstico de la Economía
Guatemalteca
Entre los
años 2000 y 2018, el crecimiento real del PIB promedió 3.3%, que evidencia una
tasa incremental por encima del promedio latinoamericano (2.7%). El crecimiento
del PIB per cápita, sin embargo, muestra ser bastante bajo. Con 1.2% en
promedio entre 2000 y 2018, Guatemala está por debajo de sus pares
centroamericanos y del promedio de América Latina y El Caribe (1.4%).
Fuente:
Elaboración propia con datos de (Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 2019)
La tasa de
crecimiento poblacional en edad de trabajar crece más rápidamente que la
población dependiente (menos de 15 y más de 65 años de edad). Este incremento
de personas que potencialmente podrían contribuir al crecimiento económico
puede verse como una oportunidad de dinamización de la economía o como un
riesgo que está en función de cómo la economía los absorba.
Las políticas que
fomenten la productividad de ese bono demográfico (invirtiendo en capital
humano) así como del ecosistema productivo, social y político alrededor como el
desarrollo urbano y la capacidad del sector privado para generar empleos pueden
determinar los índices de bienestar en el mediano y largo plazo en el País.
Las
inversiones tanto públicas como privadas enfocadas a acentuar la productividad
y absorber las capacidades productivas de esa población, en un marco de
inclusión y sostenibilidad, son un elemento fundamental en los lineamientos de
política económica y un reto para Guatemala.
La
Inversión pública se ha mantenido, en promedio, por debajo del 4% del PIB,
mostrando una tendencia hacia la baja en los últimos 5 años (Banco de Guatemala,
2019).
La
inflación interanual, por su parte, se ha mantenido dentro de la meta del 4%
establecida por las autoridades monetarias (con un margen de 1 punto porcentual
por encima y debajo de la meta) mostrando estabilidad a pesar de fluctuaciones
importantes, particularmente en el 2015, que situaron al ritmo inflacionario
por debajo del límite inferior del 3%.
Guatemala
es el 5º país más pobre de América Latina. Los ingresos per cápita en Guatemala
fueron en el 2017 de US$ 4,060.00
dólares anuales. (Banco Mundial, 2019). Sin embargo, al
ponderar la estructura distributiva de los ingresos Guatemala muestras altos
índices de desigualdad. El índice de GINI promedio ha sido de 0.54 durante los
últimos 15 años. En el año 2014 el Índice de GINI de ingresos fue de 0.53
mostrando que aún existen asimetrías no resueltas en cuanto a los ingresos de la
población (Instituto Nacional de
Estadísticas, 2014).
La incidencia de la pobreza, medida por el método de línea de pobreza de
acuerdo al agregado de Consumo, la población en situación de pobreza de
Guatemala entre 2000 y 2014, aumentó de 56,4% a 59,3%, ubicándose 31,5 puntos
porcentuales por encima del promedio de América Latina. La pobreza extrema se
incrementó, en el 2014, pasando de un 33% a un 37% de la población total.
La política
fiscal, por su lado, ha sido regresiva y su efecto en favor de la equidad ha
sido prácticamente nulo.
Durante el periodo 2000 – 2016, los ingresos fiscales permanecieron casi
invariables, pasando de 12,4% a 12,6% del PIB, por debajo del promedio de
América Latina y el Caribe (18% y 22,7% del PIB) (OECD et al, 2019). A pesar de que
Guatemala no sufrió una recesión, la crisis financiera internacional de 2007
debilitó el crecimiento económico y los ingresos fiscales del País.
Del año
2007 al 2017 la relación deuda pública/PIB se ha mantenido relativamente
estable alrededor del 24%, lo cual dista del nivel máximo recomendado para
países como Guatemala (40% del PIB). Esta situación le permite a Guatemala
establecer medidas expansionistas y contra cíclicas que impulsen la actividad
económica enfocada a reducir las brechas sociales sin poner en riesgo la
estabilidad macroeconómica y la capacidad de pago del Estado. Esa disciplina
fiscal y estabilidad monetaria han estado presentes desde los años post
acuerdos de Paz hasta el presente.
El tamaño
del Estado medido por el nivel del gasto público así como por el lado de los
ingresos fiscales siempre ha sido reducido en Guatemala. La carga impositiva
establecida desde los Acuerdos de Paz muestra una reducción paulatina desde el
año 2000, cerrando en el año 2018 en un 11.9%. del PIB, incluyendo las
contribuciones a la Seguridad Social. Esto pone a Guatemala muy por debajo del
promedio de Latinoamérica, de 26% y como uno de los países con la carga
tributaria más baja del mundo.
Fuente:
Elaboración propia con datos de (Superintendencia de
Administración Tributaria (SAT), 2019)
La
actividad económica muestra una alta concentración en el área metropolitana, lo
que ocasiona desigualdades geográficas sustanciales en cuanto a la brecha de
desarrollo económico entre el área rural y urbana metropolitana. Guatemala
enfrenta el reto de reducir esas desigualdades regionales para enfrentar los
grandes niveles de pobreza que se concentran en departamentos con altos índices
de ruralidad.
La
inversión extranjera directa (IED) constituye un factor importante para el
crecimiento económico sobre todo en países con baja capacidad de ahorro como
Guatemala, pues permite cerrar brechas de productividad y proveer puestos de
trabajo.
La IED en
Guatemala ha mostrado en los últimos 5 años, un estancamiento, reflejando un
1.35% del PIB en promedio, y en el 2018, una caída significativa, reflejada en
un monto de $1,031.5 millones de dólares.
Los
conflictos sociales relacionados con la minería, así como la inestabilidad
política y vulnerabilidad institucional, incluyendo la poca certeza jurídica
fueron variables que influyeron en dicha caída, particularmente en 2018.
De acuerdo
al Instituto Nacional de Estadísticas (2014) la PEA está compuesta por 6,1
millones de personas. El 64% son hombres y 35% mujeres. La Organización
Internacional del Trabajo, , muestra que la tasa de desempleo formal en
Guatemala estuvo próxima a duplicarse, de 1.4% de la PEA al 2.7%, entre el año
2000 y el 2015 (Organización
Internacional del Trabajo (OIT), 2016). Esto responde a la
poca capacidad de la economía formal de absorber a los 150 mil jóvenes que se
integran cada año a la fuerza laboral. Durante el primer trimestre del 2018 se
registraron 6,527 nuevos cotizantes al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
(IGSS), cifra que evidencia el desequilibrio entre la oferta y la demanda
laboral en el tiempo. Se debe tomar en cuenta además el peso de la economía
sumergida. El empleo informal ocupaba a 7 de cada 10 guatemaltecos en el primer
semestre del 2016. La informalidad representa una motivo de preocupación debido
a la exclusión que sufren quienes trabajan en dicho sector, al con contar con
prestaciones sociales ni fondos de retiro. El desajuste entre la oferta y
demanda laboral provoca presiones en los salarios reales.
Una
variable que explica la poca capacidad de ahorro y de alguna forma los altos
índices de pobreza en la población es el salario mínimo. Para las actividades
agrícolas y no agrícolas, el salario mínimo decretado en 2019 se mantuvo igual
que en el 2018 en Q2 mil 992.37 mensuales, mientras que para la actividad
exportadora y de maquila Q2 mil 758.16 (Incluyendo la bonificación de Q250).
Sin embargo, según la información del INE, el costo de la Canasta Básica
Alimentaria, a Diciembre del 2018, se estimó en Q.3,559.84 (Instituto Nacional de
Estadísticas (INE), 2019).
Esto
implica una brecha no cubierta de Q567.47 para la población que devenga salario
mínimo en actividades agrícolas y no agrícolas y de Q801.68 para quienes
trabajan en la actividad exportadora y de maquila. Estas brechas no cubiertas
fomentan el círculo vicioso de la pobreza y provocan obstáculos al crecimiento
económico y al desarrollo integral, sobre todo en poblaciones vulnerables
localizadas en su mayoría, en áreas rurales.
La
actividad económica que absorbe la mayor cantidad de la fuerza de trabajo es la
agropecuaria (33%), seguida por comercio (27,3%), industria manufacturera
(12,6%), administración pública (8,9%), servicios (6,5%), construcción (5,5%),
profesional (4,3%), financiera (1,2%), información y comunicación (0,6%) e
inmobiliaria (0,2%) (Instituto Nacional de Estadísticas, 2018).
Las
actividades económicas que en 2017 registraron el menor ingreso promedio
mensual son agropecuaria (Q1.174), servicios (Q1.335), construcción (Q2.127),
industria manufacturera (Q2.174) y comercio (Q2.568). Por su parte, las que
registraron el mayor ingreso promedio mensual son inmobiliaria (Q5.067),
información y comunicación (Q4.076), administración pública (Q4.033),
financiera (Q3.897) y profesional (Q3.258) (Instituto Nacional de Estadísticas, 2018).
3. Diagnostico político
Una
explicación de la naturaleza del Estado Guatemalteco radica en la visión de su
conformación que explica los indicadores de subdesarrollo prevalentes: Un Estado
excluyente en lo político, racista en lo social y concentrador de riqueza en lo
económico.
El cambio
de estructura es imperante. Se deben cerrar brechas en lo social, que permitan
a las personas construir su proyecto de vida individualmente, y con
responsabilidad social y ambiental, no digamos salir de su condición de
pobreza. Se debe sanear la administración pública y expulsar la impunidad que
ha permitido la debilidad institucional, así como que la ciudadanía pierda fe
en lo público, debilitando aún más la gobernanza democrática
Se debe
erradicar el racismo en lo social. Esto lo logra la educación y el pensamiento
crítico, pero también la comunicación, la creación de espacios comunes, el
entendimiento y la institucionalización del acceso a poder de mayorías excluidas,
siendo estas mujeres y poblaciones indígenas de áreas rurales. Las propuestas
de desarrollo local, a nivel local y culturalmente pertinentes deben ser priorizadas. Los bolsones de pobreza a nivel urbano siguen
creciendo, creando presiones políticas y conflictos sociales.
Se debe
asimismo romper con un sistema económico concentrador de riquezas. La
concentración de industrias y la falta de una ley de competencia consolidan
industrias oligopólicas.
La pobreza
se mantiene en crecimiento y la economía informal no permite a personas acceder
a mejores niveles de desarrollo humano.
Corolario:
Guatemala, entre sus pares en Latinoamérica, se encuentra a la saga y muy por
debajo del promedio latinoamericano en cuanto a indicadores sociales,
ambientales, económicos de Desarrollo Humano y por debajo de lo que podría ser
su potencial en muchos aspectos económicos, ecológicos, políticos y sociales.
Los retos que trae el COVID19 y la recesión global son una oportunidad para
cambiar estructuras económicas y políticas desde una nueva visión de
Desarrollo.
4. Fundamentos filosóficos de la
propuesta:
El marco en
el cual se desenvuelve esta propuesta de reconversión económica para el
Desarrollo de Guatemala se fundamenta en los principios filosóficos acordes a
las realidades del Siglo XXI, así como un nuevo paradigma de Desarrollo. Del
paradigma del Consenso de Washington a un renovado paradigma más acorde a la
realidad de los tiempos.
La
declaración de Estocolmo es un buen referente: Un grupo de 13 economistas
reconocidos a nivel mundial, incluyendo un Premio Nóbel, promulgaron en 2016 en
Suecia, un documento que reúne ocho elementos importantes a tomar en cuenta para
cualquier estrategia de Desarrollo de las Naciones.
La llamada “Declaración de Estocolmo[i]”(SIDA,
2016) presenta los siguientes elementos:
- El crecimiento económico no debe ser un
fin sino un medio para el Desarrollo y Bienestar.
- El Desarrollo debe ser inclusivo.
- La sostenibilidad ambiental es un
requerimiento, no una opción.
- Hay una necesidad de balancear al Mercado
con el Estado y la Comunidad.
- El desarrollo exitoso implica proveer
estabilidad macroeconómica, que no se circunscribe únicamente a mantener
presupuestos balanceados o un enfoque exclusivo a la inflación.
- Se debe atender el impacto del desarrollo
tecnológico y la desigualdad globales. Es particularmente importante
evaluar los impactos en el mercado laboral, tanto de Países desarrollados
como menos desarrollados. Las respuestas exitosas requieren inversión en
capital humano, reescribiendo las reglas de la economía para alcanzar una
distribución más igualitaria de los ingresos de las personas, además de
crear nuevos instrumentos de redistribución dentro y entre países.
- Las normas sociales y el pensamiento
imperante importa. Se deben introducir los insumos que provee la
disciplina de la “economía del comportamiento” para introducir políticas
que modifiquen conductas hacia objetivos deseados.
- Las políticas globales tienen efectos en
los países en desarrollo.
Se enfatiza
en la reducción de las brechas de desigual acceso a recurso como objetivo de
desarrollo a través de una relación balanceada bajo un marco de Economía Social
de Mercado.
La ética y
el respeto a la vida, a la diversidad y a la humanidad son valores implícitos
que están presentes en la presente propuesta.
Asimismo,
se busca estar en el concierto de la discusión global en cuanto a compromisos
con las actuales y futuras generaciones, teniendo presente en la propuesta los
Objetivos de Desarrollo Social de la Agenda 2030 firmada por Guatemala, como
guías que brindan visión a las acciones presentadas.
5.
Lineamientos Generales: 4 ejes
Transformadores:
Existen
oportunidades de desarrollo desde diversos territorios, en cuanto a crear
corredores económicos y proyectos generadores de empleo e ingresos públicos
para dotar de recursos al Estado en función de las acciones enfocadas al
crecimiento económico, la reducción de brechas, la creación de empleos
formales, dignos y de calidad y el fortalecimiento de la competitividad desde
un enfoque sostenible. Para ello se requerirá de endeudamiento público sano con
el objetivo de re-estructurar los procesos económicos de manera que sean
inclusivos, sostenibles y enfocados al Desarrollo Humano integral, y con
pertinencia cultural.
Los ejes de
impulso económico son los siguientes:
I.
Estimular el crecimiento económico inclusivo y sostenible.
El
crecimiento económico en Guatemala ha sido por debajo de su potencial y no ha
sido suficiente para alcanzar mejores estadios de desarrollo humano, económico,
ambiental y social. La pobreza ha crecido y los indicadores de desnutrición y
rezago de peso y talla en niños y niñas sigue siendo prevalente en una mayoría
considerable, sobre todo en poblaciones indígenas del área rural.
Un
crecimiento económico implica también que éste derrame en beneficios para la
población en general. Los índices de desigualdad y de concentración de
ingresos, de activos productivos y de oportunidades para construir el proyecto
de vida de cada guatemalteco y guatemalteca se mantienen en niveles alarmantes.
Guatemala está dentro de los 15 países más desiguales del mundo en cuanto a sus
ingresos lo cual es un factor que impide que el crecimiento se derrame en
beneficios para todos así como un obstáculo al crecimiento mismo.
Los
fundamentos filosóficos de la propuesta se complementan de criterios técnicos
que permiten encaminar las decisiones de política de crecimiento económico
tratando de abordar tres preguntas pertinentes.
- ¿Crecer para qué?
(Que responde a la calidad del crecimiento)
- ¿Crecer para
quién(es)? (Que responde a la equidad)
- ¿Crecer por
cuánto tiempo? Que responde a la sostenibilidad ambiental, social y
humana.
La
propuesta privilegia proyectos de transformación de la estructura económica que
prioricen el desarrollo humano, ambiental y reduzcan los impactos negativos en
el entorno.
Las acciones
de revitalización y reestructuración económica buscarán trabajar de la mano con
mancomunidades, poder local y territorios a nivel descentralizado para
desarrollar “proyectos ancla” a través de la intervención directa del Estado
incluyendo gobiernos locales, así como en algunos proyectos, propiciar
condiciones para la inversión privada y/o alianzas Público-Privadas donde sea
factible.
Se busca
construir indicadores, estándares y métricas que monitoreen el impacto y
brinden criterios para priorizar los lineamientos de política propuestos más
allá de medir al crecimiento económico como indicador de éxito.
La
construcción y dotación de un renovado HOSPITAL GENERAL, así como centros de
salud culturalmente pertinentes y acordes a las características y necesidades
prioritarias de la población, para garantizar la cobertura de salud universal,
sobre todo en tiempos de crisis.
La
revitalización de infraestructura y sistemas de transporte y traslado de
mercancías de puerto a puerto es fundamental y será otro de las prioridades de
proyectos ancla.
La
revitalización de Puertos.
El fomento
de energías renovables incluyendo granjas de energía solar.
II.
Cerrar Brechas.
El último
informe de OXFAM refiere que la riqueza mundial sigue concentrándose en menos
cantidad de personas en el mundo. En Guatemala sucede igual.
Oxfam
propone que: “Es necesario que transformemos nuestras economías a fin de
garantizar la provisión universal de servicios públicos básicos como la sanidad
y la educación. Para lograrlo, las personas y empresas más ricas deben tributar
lo que les corresponde justamente. Esto contribuirá a reducir de manera
significativa la brecha existente tanto entre ricos y pobres como entre mujeres
y hombres.[ii]”(Oxfam,
2019)
La presente
propuesta se basa en que la reducción de las brechas que impiden el desarrollo
de todas y todos los guatemaltecos es fundamental para detonar procesos
virtuosos de bienestar. Una población que concentra recursos y oportunidades en
detrimento del resto de la ciudadanía sufrirá, constantemente, las
consecuencias negativas de las desigualdades socioeconómicas y la pobreza
resultante. Las migraciones, la violencia, la sobrepoblación en áreas urbanas y
la debilidad institucional son algunos de los productos de sociedades donde la
movilidad social hacia arriba es limitada para la mayoría de sus habitantes.
Esta
propuesta procura enfocar esfuerzos desde lo macro para fomentar el desarrollo
micro. Esto implica un papel del Estado más activo y fuerte. Dotar a las
instituciones públicas de recursos y capacidades para desarrollar comunidades
enteras y el trabajo conjunto con estructuras de organización local es crucial.
Las
políticas económicas para cerrar brechas se enfocarán en el empleo, la mejora
de capital humano (educación y salud), la formalización del trabajo y de empresas,
así como en la promoción de acceso a créditos y otros factores productivos a
micro, pequeñas y medianas empresas en toda la República.
III.
Empleo:
Las
políticas transformadoras de la estructura económica implican enfrentar los
retos laborales que se avizoran frente a una economía globalizada y altamente
tecnificada, además de la vulnerabilidad que da la informalidad. Aunque el
desarrollo tecnológico ha evidenciado beneficios para la humanidad, presenta riesgos,
sobre todo, en economías de manufactura intensiva en mano de obra y actividades
agrícolas.
Con la
automatización de los procesos productivos, la robótica y el desarrollo de la
inteligencia artificial, los trabajos manuales son los más vulnerables por ser
fácilmente sustituibles. Es menester que en Guatemala le pongamos atención a
los cambios globales que impactarán grandemente a la economía en general y al
empleo no calificado y medianamente calificado, en particular.
IV.
Sostenibilidad:
El Foro
Económico Mundial, 2019 enfatiza sobre los desafíos globales en el futuro que
ponen en riesgo el bienestar, el equilibrio ecológico y la paz. La
implementación de indicadores de riesgos ambientales y de vulnerabilidad
institucional son nuevos elementos que se colocan en la agenda de medición de
riesgo global. 5 de 8 indicadores de alta probabilidad y alto impacto para la
humanidad a nivel global están relacionados con los recursos naturales, el
ambiente, la biodiversidad, el clima y el agua.
Esto
implica importantes cambios estructurales a realizar en nuestro modelo de
desarrollo actual hacia un modelo de desarrollo renovado y alternativo que
responda hacia una economía sostenible, inclusiva y con objetivos de desarrollo
integral y ecológicamente sostenible.
Las
oportunidades para generar proyectos de economía verde y ambientalmente
priorizadas son un cambio importante de paradigma para definir el rumbo de
Guatemala y convertirla en un ejemplo a seguir por parte de sus pares.
Plantas
recicladoras, tratamientos de agua, fomento al turismo ecológico y cultural, la
protección a especies y ecosistemas, los beneficios del bosque tropical como la
absorción de CO2, y otros servicios ambientales son ejemplos de la verdadera
riqueza de nuestra Nación.
La
propuesta de reestructuración y reactivación económica se enfoca a un
crecimiento económico verde, sostenible, inclusivo, pertinente y de calidad.
Los retos del COVID19 y la recesión global
presentan una gran oportunidad de cambio de dirección en el desarrollo integral
deseado para el país así como un ejemplo de liderazgo para el resto de países
de la Región.
La propuesta técnica es presentada en adendum separado:
Estímulo a la Demanda Agregada a través de:
a. Política Fiscal
b. Política Monetaria
