Monday, 14 December 2015

POBREZA EN GUATEMALA

¿QUIÉNES SON LOS POBRES EN GUATEMALA?

Por Samuel Pérez-Attías (*)

INTRODUCCIÓN:

El tema de la pobreza, a pesar de ser irónicamente en Guatemala el Pan nuestro de cada día hasta hace relativamente poco tiempo se ha tomando como un punto de análisis y estudio para el diseño de políticas públicas de desarrollo social y económico.
El término Pobreza puede estar involucrado a diversos aspectos dentro de una sociedad; por ejemplo, en lo educativo, en lo económico, en lo social y en lo ambiental. La podemos asociar con otros temas, tales como la exclusión, la inequidad y la vulnerabilidad, que aunque no necesariamente signifiquen lo mismo guardan una estrecha relación.
Aunque la pobreza abarca una serie de dimensiones que incluso hacen difícil definirla nos referiremos a pobreza en las personas como la privación de bienestar, así como la inaccesibilidad y falta de oportunidades para alcanzar dicha condición (1). La condición de bienestar es motivo de discusión, ya que este término puede prestarse a interpretaciones subjetivas. Para profundizar el tema se recomienda revisar el estudio “Los rostros de la pobreza, el debate”, tomo I, de la Universidad Iberoamericana de México, pp. 189 (2).
Es esperado que los índices de desarrollo y bienestar a nivel macroeconómico se traduzcan en desarrollo y bienestar de los individuos. No basta con un índice de precios estable en el tiempo y un Producto Interno Bruto alto en la economía de un país mientras la mayoría o una gran parte de la población se encuentre en condiciones de pobreza o pobreza extrema. Los índices de libertad económica establecidos por tanques de pensamiento pro mercado no son suficientes para explicar el bienestar mientras existan personas que nacen sin acceso a oportunidades ni acceso a niveles básicos de educación, salud y vivienda en su contexto que les condenan a mantenerse dentro de un círculo vicioso de pobreza. Algunas bondades del mercado no son derramadas en la población mientras la tasa de inserción a la oferta laboral no calificada sea más alta que la tasa de creación de empleos, las asimetrías en la dotación de recursos, la concentración de la riqueza, o la carencia de inversión social por parte del Estado no permita el incremento de niveles de capital humano necesarios para romper dicho ciclo.
Se hace entonces importante conocer el panorama de la Nación para dirigir y focalizar políticas que distribuyan los recursos escasos hacia donde más se necesiten en el corto plazo, así como procurar la construcción de escenarios adecuados con el fin de construir una plataforma sostenible e integral de desarrollo económico, ecológico, humano y social hacia el mediano y largo plazo.

Algunas de las muchas preguntas que surgen al respecto son:

¿Quiénes son pobres en Guatemala? ¿Existe un procedimiento específico que nos ayude a medir y cuantificar la pobreza para efectos técnicos y políticos?
¿Cómo definir qué es ser pobre y hasta donde deja alguien de serlo?

El debate surge en el ámbito académico, político y social; principalmente en el contexto guatemalteco y latinoamericano actual en donde los países donantes y organismos multilaterales de apoyo al desarrollo priorizan el tema en su agenda. Es importante conocer la agenda y los planteamientos propuestos por los organismos e instituciones internacionales y validarlos contra los indicadores que se elaboren localmente en cada país con el objetivo de llegar a plantear una o varias estrategias de combate a la pobreza (locales) con información que se aproxime lo mas cerca de la realidad del país.

¿QUIÉNES SON POBRES?

Un pobre se puede definir a sí mismo en su condición, con lo que obtenemos una definición cualitativa de la pobreza. Claros indicadores de ésta definición así como las percepciones de la situación de pobreza de los entrevistados la podemos observar en el estudio realizado por el Lic. Miguel Von Höegen del Instituto de Investigaciones Economico-Sociales – IDIES - de la Universidad Rafael Landívar, “LOS POBRES EXPLICAN LA POBREZA: EL CASO DE GUATEMALA” (3). El estudio muestra como la población consultada en estado de pobreza define además las causas, consecuencias y propuestas de solución a dicha condición.

Una forma de ubicarnos en cuanto a quiénes son pobres en Guatemala bajo un parámetro cuantitativo consiste en delimitar una línea de pobreza. Este indicador se puede construir a través de la cuantificación monetaria de una canasta básica de bienes y servicios esenciales por persona, considerando como pobres a aquellas personas que están por debajo de obtener ingresos que les permitan accesar a dicha canasta (4). Existe también una clasificación de extrema pobreza al delimitar cuantitativamente en términos monetarios una canasta básica de alimentos necesarios para la subsistencia tomando como base los requerimientos calóricos según estándares internacionales (FAO, Incap, etc). La información del ingreso de las personas se obtiene generalmente a través de las encuestas. Se utiliza por lo general la información sobre el consumo que revelan las personas encuestadas.

Otro parámetro para medir dónde empieza y termina la pobreza es el parámetro internacional que utilizan organismos multilaterales que considera pobres a las personas que viven con U$2.00 dólares diarios o menos (utilizando la paridad de poder adquisitivo) y extremadamente pobres a aquellas personas cuyo ingreso o consumo diario es equivalente a US$ 1.00 diario o menos (5). Esta forma de medir la pobreza tiene falencias y críticas que van desde la metodología empleada para definir las líneas de pobreza o si la expresión monetaria realmente refleja variables difíciles de cuantificar monetariamente.

La identificación de hogares que no tienen acceso a servicios que les puedan cubrir las necesidades de quienes allí viven y facilitarles una vida digna, se realiza por medio del cálculo de las Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI.
A través de las NBI se identifica como pobres a aquellos hogares que no pueden satisfacer sus necesidades de vivienda, educación, acceso a agua potable y servicios sanitarios, entre otras características dependiendo de los objetivos del estudio y los datos a los que se tiene acceso. Estas condiciones muchas veces dependen del Gobierno Central y/o gobiernos locales para brindar dichos servicios. Críticas a este método se refieren, de nuevo, a las deficiencias metodológicas y conceptuales en cuanto a la definición y medición de necesidades básicas, sus umbrales y su relación con la amplitud que el concepto de Pobreza enmarca.

Los mapas de pobreza son una herramienta importante para identificar de manera visual cuáles son las áreas geográficas en donde se concentran las poblaciones en condiciones económicas más desfavorables lo cual permite a quienes formulan políticas económicas y sociales asignar los recursos hacia aquellos lugares en donde las carencias económicas son mayores. Es decir, los mapas de pobreza son un instrumento valioso para la focalización del gasto público en materia de políticas de desarrollo social.
El Fondo de Inversión Social, FIS, en el año 1999 contó con un mapa de Necesidades Básicas Insatisfechas en Guatemala, el cual fue elaborado tomando como base el X Censo Nacional de Población y V de Habitación de 1994. Este mapa, permitió al FIS establecer proyectos comunitarios que respondían a las necesidades básicas identificadas, trabajando conjuntamente con las comunidades ya organizadas para tal fin (6). Es de esperar que los indicadores de NBI elaborados en dicho estudio hayan cambiado a raíz de la inversión en obras de infraestructura ejecutadas por distintos gobiernos desde ese entonces en dichas areas como producto del uso de la herramienta.

La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Universidad Rafael Landívar (URL), con asesoría técnica del Banco Mundial (BM) y el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han elaborado los Mapas de Pobreza Probabilístico Combinado de Guatemala (7), el primero de ellos se construyó a partir de la información que proporcionaba el X Censo de Población y V de Habitación efectuado en 1994 así como la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM) correspondiente a los años 1998 – 1999.
Para la construcción de este mapa se utilizó la metodología elaborada por Hentschel y Lanjouw 1998  (8 ) la que consiste en combinar la información proporcionada por los censos poblacionales y las encuestas de ingresos y gastos.

Esta metodología permite combinar la riqueza de información sobre el consumo de los hogares, contenida en las encuestas de ingresos y gastos, con la cobertura de la información del Censo en donde se encuentra el total de la población. Los resultados de este mapa se utilizan para realizar comparaciones entre regiones y poder asignar pertinentemente los recursos y definir políticas sociales hacia las regiones más necesitadas. Un aspecto importante de los mapas de pobreza es que pueden ser combinados con otros mapas que presenten información relevante sobre las condiciones de vida de la población. A partir de esta combinación se puede obtener mayor información sobre las características de la población localizada en la zona geográfica seleccionada.
En la actualidad existen diversos mapas de pobreza o condiciones de vida elaborados a partir de metodologías diferentes. Cada uno de estos mapas representa un aspecto diferente de la situación socio–económica de la población bajo análisis (bienestar). Existen mapas ambientales, elaborados por el Instituto de Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad Rafael Landívar, así como los mapas lingüísticos por mencionar algunos otros. Su uso ha sido dirigido hacia el mismo fin: mejorar las condiciones de vida de la población donde se carece de ciertos servicios o donde se evidencia la falta de atención en el área específica de estudio, incluyendo acciones de protección ambiental y políticas de desarrollo social.

Mientras mayor sea la información sobre las condiciones de vida de la población y acceso a servicios, mayor serán las posibilidades de asignar los recursos eficientemente, siendo la prioridad dirigir los recursos hacia los lugares en donde la pobreza esté más acentuada. Al empatar mapas de vulnerabilidad nutricional, de analfabetismo o de Indices de Desarrollo Humano con los mapas de líneas de pobreza económica, se pueden obtener insumos importantes para la distribución de recursos enfocados a políticas alimentarias, de educacion, y de promoción al desarrollo humano, por ejemplo.
Los mapas de pobreza más actualizados (2011) muestran la concentración geográfica de la pobreza en poblaciones del nor-occidente del país (Huhuetenango y Alta Verapaz conteniendo los municipios más pobres). Las poblaciones menos pobres se concentran en el Departamento de Guatemala, especialmente en el área metropolitana y en centros urbanos del país. Las personas más pobres son, en su mayoría, mujeres, indígenas que viven en el área rural. (Pérez, 2014)

¿CUÁNTOS SON POBRES EN GUATEMALA?

El Informe de Desarrollo Humano para el año 2000, “Guatemala: La fuerza incluyente del desarrollo humano” que elabora anualmente el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) nos mostró un porcentaje que indica la exclusión en su dimensión económica: “A pesar de algunas mejoras durante la última década del siglo XX, la pobreza continúa siendo elevada en Guatemala. Más de la mitad de la población guatemalteca (57%) es pobre y más de un cuarto (27%) extremadamente pobres.” (9)
De igual manera, el Banco Mundial indica que en 1989, el 39.8% de la población guatemalteca vive con menos de 1US$ al día y el 64.3% de los y las guatemaltecos y guatemaltecas viven con menos de 2US$ diarios. (10)

La más reciente encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI 2014) refleja según el informe del Instituto Nacional de Estadística que la pobreza extrema se incrementó, desde el 2006, del 15.3% al 23.4%, y la pobreza total aumentó, del 51% al 59.3% de la población total. (11). Esto sugiere que al día de hoy en Guatemala viven más de 9 millones de pobres y alrededor de 3.5 millones de personas en pobreza extrema.

A pesar del debate sobre la existencia de la radiografía más ajustada posible de la pobreza en Guatemala, las causas son el principal reto a enfrentar, para lo cual la respuesta dentro de una Estrategia de Reducción a la Pobreza implica propuestas de desarrollo en el corto, mediano y largo plazo que impliquen no únicamente ayudar a los pobres a dejar de serlo, sino mas bien propiciar las condiciones políticas, sociales, económicas, ambientales y culturales, entre otras, que permitan a las personas no solo salir del circulo vicioso de la pobreza sino contar con las oportunidades y la “libertad” de poder escoger su propio proyecto de vida que brinde su bienestar sin descuidar el bienestar colectivo de sus contemporáneos y las futuras generaciones a la misma vez.
La pobreza es un fenómeno de múltiples dimensiones. Hay causas y efectos de la pobreza que deben abordarse de manera integral y con visión de sostenibilidad en tiempo y recursos.

Las condiciones que fundamentan las asimetrías estructurales que tienden a reproducir la pobreza deben ser también parte del abordaje técnico y político en una estrategia de reducción a la Pobreza.

La vulnerabilidad y el riesgo de la población que vive en condiciones de pobreza, las diversas facetas de la Globalización, las oportunidades para que cada individuo pueda construir su propio proyecto de vida, las condiciones políticas y el entorno social, son aspectos importantes que una Estrategia de Reducción a la Pobreza debe abarcar y tomar en cuenta al momento de formularse.

Una Estrategia de Reducción a la Pobreza debe trascender más allá de un gobierno de turno y debe evitar utilizarse como retórica para estar al día en la agenda de cooperación internacional.

Una estrategia de reducción a la pobreza debe elaborarse tomando en cuenta las opiniones de la población involucrada, así como los estudios técnicos que ayuden a dirigirla. Asimismo la estrategia debe ser ejecutada conjunta y directamente con los beneficiarios de ésta quienes se constituirían en sujetos y “socios” de la misma en todo momento, principalmente en la ejecución de acciones concretas.

El Estado juega un rol importante en la protección y compensación social de las personas, como también lo tienen los Centros de Investigación, Universidades y entidades de la Sociedad Civil que enfocan sus estudios y acciones hacia el tema, sin excluir por supuesto a los profesionales, el sector empresarial y los ciudadanos en general.
La transparencia en el uso de los recursos públicos y la integridad de los funcionarios de todos los niveles de administración pública son un factor fundamental en cualquier Estrategia que busque el desarrollo del País. Es impensable la implementación exitosa y sostenible de políticas encaminadas a la reducción de la pobreza con la presencia de corrupción en el Estado. De nada sirve un mapa de pobreza que indique hacia donde canalizar los recursos públicos y las políticas de desarrollo si estas no pueden ejecutarse debido a la ineficiencia, la corrupción y la falta de transparencia por parte del Gobierno.
Es importante conocer el contexto para de allí poder tomar decisiones en las políticas y estrategias de desarrollo nacional. Es preciso que el tema de la pobreza no se utilice como un discurso populista/electorero.

La pobreza afecta a toda la población en general directa o indirectamente, ya que el fenómeno social más cruel como lo es no tener acceso a recursos para sobrevivir se desborda en otro tipo de problemas sociales que afectan a toda la población como lo son la delincuencia e inseguridad, la vulnerabilidad ante shocks economicos y catastrofes naturales o la degradación de los recursos ambientales. La historia evidencia que mientras más se tarden las acciones de desarrollo en llegar a la población, mas se acrecienta la posibilidad de un nuevo estallido político y social.
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* Economista de la Universidad Rafael Landívar, fue director del departamento de Economía en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Rafael Landívar. Formó parte del equipo técnico para la elaboración del mapa de pobreza en Guatemala acompañando la Misión del Banco Mundial. Ha sido autor de columnas de opinión en el Periódico Prensa Libre y se desempeña desde el año 2006 como Profesor de Economía del Lester B. Pearson College of the Pacific, Victoria B.C. Canada

Notas y Referencias:

1- Otra interpretación de la pobreza refiere que más que la privación de bienes o servicios implica también la falta de libertad de los individuos para escoger sus propios objetivos dentro de su proyecto individual de vida. De allí la importancia de abordar el tema de manera que se muestre una visión amplificada y conjunta de las relaciones sociales, el sistema de organización política de la sociedad, el nivel educacional, la cultura y otros aspectos mas allá que el eminentemente económico.
2- Limusa S.A. de CV, Universidad Iberoamericana. Los Rostros de la Pobreza, el debate. 2001
3- Universidad Rafael Landivar. Instituto de Investigaciones Económicas Sociales. Los Pobres Explican la Pobreza: El Caso de Guatemala. Serie Económica, Segunda Edición 1999.
4- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. El Drama de la Pobreza en Guatemala. Guatemala 2000. pp. 12.
5- Para una explicación sobre el método utilizado para fijar la línea internacional de pobreza véase: Guatemala, la fuerza incluyente del desarrollo humano. Informe de desarrollo humano 2000. Guatemala: Sistema de Naciones Unidas para Guatemala, p.42
6- Neftalí Hernandez, Fondo de Inversión Social, FIS.
7- Taller “Análisis entre diferentes mapas: Pobreza, vulnerabilidad y Necesidades Básicas Insatisfechas”, Segeplan, INE, URL, 22 febrero 2001.
9- Guatemala, la fuerza incluyente del desarrollo humano. Informe de desarrollo humano 2000. Guatemala: Sistema de Naciones Unidas para Guatemala
 11 -La Medición de Pobreza en Guatemala 2014: participación del Banco Mundial

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